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《荆州市司法局关于印发 <荆州市行政规范性文件廉洁性评估办法>等规定的通知》解读
信息来源:市政府网站 | 发布时间:2020-01-07 12:25

近日,经市人民政府同意,市司法局印发了《荆州市司法局关于印发<荆州市行政规范性文件廉洁性评估办法>等规定的通知》(荆司发通〔2019〕17号)。《通知》通过对规范性文件的制定程序予以规范,对相关要求予以明确,开启了规范性文件“荆州之治”新模式,提升了规范性文件管理的制度自信。作为一系列制度的起草单位,市司法局对通知涉及的制度规定分别作如下解读。

一、《荆州市行政规范性文件廉洁性评估办法》解读

主要从规范性文件廉洁性评估的范围、评估内容等方面进行解读。

(一)制定哪些规范性文件应当进行廉洁性评估?

涉及下列内容的规范性文件,应当进行廉洁性评估:

1.行政处罚、行政收费自由裁量基准;

2.行政审批、行政确认、行政裁决条件、时限;

3.政府投资、政府采购、公共工程建设;

4.招标投标、医疗保险、安全生产等领域或关键环节;

5.财政资金分配使用;

6.保障性住房分配使用;

7.国有资产处置、公共资源转让、特许经营权授予;

8.减免收费或者其他法定义务等方面政策;

9.其他需要进行廉洁性评估的情形。

(二)廉洁性评估主要评估哪些方面?

廉洁性评估主要以下四个方面进行具体评估:

1.权力规范设定方面。主要看权力结构及配置是否科学合理、权限安排是否得当、监督制约措施是否完备有效,是否体现了权利与权力制约的要求;设置的自由裁量事项是否合理和必要,自由裁量权行使空间和幅度是否适当;是否存在违法违规扩张权力、减免责任。

2.防止利益冲突方面。主要看是否存在将公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化,以谋取地方或部门不正当利益的情况;是否存在地方或部门利益与公共利益或其他群体利益相冲突,以及部门之间、部门与有关社会组织之间权力交叠和利益冲突的情形;是否存在权力寻租或利益输送的情形。

3.程序规范设计方面。主要看面向行政相对人的利益分配和权力行使,是否遵循了公开、公平、公正的原则;办事程序设计是否规范严密、公开透明、高效便民;是否违法违规增加或变相增加工作程序、办事时限。

4.责权相统一方面。主要看是否体现有权必有责,违法、违规、违纪受追究的廉洁责任要求;责任追究机制是否健全,是否规定权力行使部门和个人应当承担的责任,明确责任追究的主体、情形、内容、程序等。

(三)规范性文件廉洁性评估工作由谁负责组织?

规范性文件廉洁性评估由起草部门组织实施。起草部门开展廉洁性评估后,应当形成评估报告。起草部门也可委托第三方对规范性文件的廉洁性进行评估论证。

二、《荆州市行政规范性文件合法性审查办法》解读

合法性审查是制定规范性文件的法定环节,是推进依法行政、建设法治政府的重要支撑方式。今年9月,市司法局提请市政府印发了《荆州市人民政府办公室关于完善行政规范性文件合法性审核机制的意见》,基本解决了规范性文件由谁负责合法性审核、规范性文件向谁报和报什么、合法性审核机构审什么和审核后怎么处理的问题。为落实《意见》要求,市司法局起草了《荆州市行政规范性文件合法性审查办法》,进一步明确了合法性审查的标准和要求。

(一)市司法局如何从形式上进行审查?

《审查办法》规定,提请市政府制发规范性文件的,起草单位应当向市司法行政部门报送下列材料:

1.规范性文件送审稿;

2.规范性文件起草说明(载明制定必要性、制定依据,出台时机评估及征求意见、组织法律顾问论证、法制机构审查、领导集体讨论等制定过程情况,以及规定的主要措施和其他需要说明的重要事项);

3.规范性文件征求意见反馈材料;

4.起草单位法律顾问论证意见、法制机构审查意见;

5.其他有关材料(含举行听证会、组织专家论证、风险评估、廉洁性评估、公平竞争审查的材料)。

部门报送的材料,往往能反映该规范性文件制定的程序是否充分。因此,在对内容进行合法性审查之前,从形式要件上进行审查非常必要。

(二)合法性审查的内容有哪些?

市司法行政部门对市政府规范性文件进行合法性审查时,重点对下列内容进行审查:

1.是否超越市政府的法定职权;

2.内容是否与法律、法规、规章和国家、省相关规范性文件相抵触;

3.是否与市政府现行有效的规范性文件相协调衔接;

4.是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项;

5.是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形;

6.是否存在违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施,违法设置市场准入和退出条件;

7.是否违法增加办理行政许可事项的条件,规定出具循环证明、重复证明、无谓证明;

8.是否符合规范性文件的制定程序;

9.其他需要审查的事项。

(三)合法性审查的时间一般是多久?

市司法行政部门一般应当自收文登记之日起5个工作日内完成合法性审查;对内容复杂、争议较大或涉及其他重大问题的,可适当延长审查期限,延长期限一般不超过10个工作日;属于紧急事项必须立即出台的规范性文件,应当按照要求时限完成合法性审查。

需要说明的是,补充征求意见、组织论证、听证、退回起草单位修改补充的时间不计算在合法性审核时限内。

(四)合法性审查一般采取什么形式?

《审查办法》规定,市司法行政部门对市政府规范性文件进行合法性审查,可以采取下列方式:

1.书面审查;

2.向有关单位函调有关材料或者到有关单位了解情况;

3.通过召开座谈会、听证会、协调会、发书面征求意见函等形式听取有关方面的意见;

4.组织市政府法律顾问、规范性文件合法性审核专家库专家进行咨询或者论证。

此外,市司法行政部门可以根据需要,引入第三方评价机制,对规范性文件的科学性、合法性、可行性进行评估论证,提高合法性审查的质量和效率

(五)合法性审查是否为制定规范性文件的必经程序?

《审查办法》规定,市政府规范性文件未经市司法行政部门合法性审查,或者经审查不合法的,不得提交市政府常务会议审议或者直接签发。此外,为理顺规范性文件审查流程,把好文件上会前的最后关口,《审查办法》还严格落实上级有关文件精神,明确在规范性文件起草、审查阶段,不能以征求意见替代合法性审。市政府司法行政部门参与的一般性调研、座谈、论证、意见回复,不能代替合法性审查。

三、《荆州市行政规范性文件备案审查规定》解读

开展规范性文件备案审查是政府开展内部层级监督的重要方式。党的十八届四中全会要求,“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。2015年新修订的立法法也对加强规范性文件主动审查和健全备案审查反馈机制提出了新要求。在全面推进依法治国新的历史起点上,如何深入推进规范性文件备案审查工作,发挥好审查监督职能源头把关作用,是摆在各级司法行政部门面前的重要课题。

(一)规范性文件的备案主体是谁?

规范性文件的制定机关为报备机关,接受规范性文件备案的机关为备案机关。报备机关和备案机关的合法性审核机构分别具体负责报送、审查事宜,包括各级司法行政部门、部门法制机构等

(二)规范性文件报备需要提交哪些资料?

规范性文件报送备案应当提交下列材料:

1.规范性文件备案报告;

2.规范性文件正式文本;

3.规范性文件起草说明(应列明法律、法规、规章和国家、省相关规范性文件依据,并对制定程序进行说明);

4.法制机构合法性审查意见;

5.其他相关材料。

(三)哪些单位制定的规范性文件应当报市司法局备案?报备的时间要求是如何规定的?

下列单位制定规范性文件的,应当自公布之日起30日内,报市司法行政部门备案:

1.县级政府及其办公室;

2.市政府工作部门;

3.市政府直属的法律、法规授权实施公共管理的组织;

4.实行省以下垂直管理的市级部门。

此外,两个以上部门联合制定的规范性文件,由主办部门报送备案。

(四)市司法局收到备案资料后一般如何处理?

市司法行政部门收到报备机关的备案报告后,应当对报备文件的性质、备案材料齐备性等进行审查,并按如下规定进行处理:

1.报备文件属于规范性文件且备案材料数量齐全的,予以备案登记;

2.报备文件属于规范性文件,但备案材料不齐的,暂缓备案登记,通知报备机关在5个工作日内补正报送备案材料后再予备案登记;

3.报备文件不属于规范性文件的,不予登记,退回备案材料。

(五)市司法局备案审查重点审查哪些方面?

市司法行政部门应当对报备的规范性文件进行合法性审查,合法性审查主要是针对文件设定的制度内容和制定程序提出纠错意见,不对文件的具体内容进行修改。审查的内容主要包括:

1.超越法定权限或违反法定程序的;

2.与法律、法规、规章和上级规范性文件等相抵触的;

3.违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政事业性收费等事项的;

4.违法减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的;

5.其他违法情形。

(六)经审查后认为存在问题的规范性文件,如何处理?

对备案审查后发现存在问题的规范性文件,按下列规定处理:

1.规范性文件与法律、法规、规章、上级规范性文件相抵触或者规定不适当的,经市司法行政部门提出建议,由制定机关在15个工作日内自行撤销、变更或者改正;制定机关逾期不撤销、变更或者改正的,市司法行政部门可以提请市政府予以撤销、变更或者责令改正;

2.规范性文件制定程序不符合相关规定的,经市司法行政部门提出建议,由制定机关停止执行该规范性文件,并按规定补正程序后重新发布;

3.两个或两个以上部门的规范性文件对同一事项的规定不一致的,由市司法行政部门进行协调,经协调不能达成一致意见的,提出处理意见后报市政府决定。

市司法行政部门依照前两种情形提出处理意见时,应当向报备机关出具《规范性文件备案审查意见书》。

四、《荆州市行政规范性文件审查建议办理规定》解读

按照《湖北省行政规范性文件管理办法》(省政府令第379号)第二十七条规定,公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触,或者认为规范性文件之间相互矛盾的,可以向负责该规范性文件备案审查工作的法制机构提出书面审查的建议。为贯彻落实上级要求,充分听取民意、尊重民意,并对回应民众诉求,进一步规范行政行为,市司法局起草了审查建议办理制度。

(一)审查建议人在哪些情形下可以提出审查建议?

审查建议人认为县级政府及其办公室市政府工作部门市政府直属的法律、法规授权实施公共管理的组织以及实行省以下垂直管理的市级部门,其制定的规范性文件与法律、法规、规章和国家、省相关文件相抵触,或者认为规范性文件之间相互矛盾的,可以向市司法行政部门提出审查建议

(二)审查建议人提出审查建议应当提交哪些资料?

审查建议人对规范性文件提出审查建议,应当提交审查建议书,建议书包括以下内容:

1.审查建议人的基本情况:包括公民的姓名、身份证号码、住址、联系方式;法人或者其他组织的名称、住所、法定代表人或者主要负责人的姓名、联系方式;

2.建议审查的规范性文件名称、文号及要求审查的具体内容;

3.建议审查的理由和依据。

(三)市司法局对审查建议应当如何处理?

司法行政部门应于受理之日起30个工作日内书面回复审查建议人。具体处理方式一般分两种情形:

1.市司法行政部门审查未发现规范性文件存在合法性问题的,应当确认文件合法并书面回复审查建议人。

2.审查发现规范性文件与法律、法规、规章和国家、省相关文件相抵触或者规定不适当的,或者规范性文件之间相互矛盾的,市司法行政部门可以作出书面建议函,建议制定机关立即停止执行并自行纠正,并书面回复审查建议人。

(四)规范性文件制定机关在审查建议办理过程中有哪些职责?

制定机关的职责主要有两项:一是应当自收到司法行政部门的答复通知书之日起7个工作日内,提出书面答复,针对审查建议书所指违法性问题提交制定规范性文件的依据和其他有关材料;二是应当自收到建议函之日起15个工作日内向市司法行政部门书面报告纠正结果。

(五)如何体现对审查建议人的合法权益保障?

主要体现在几个方面:

1.在审查建议受理阶段,对不属于市司法行政部门受理范围的,向审查建议人说明理由,告知向有权处理机关提出建议;

2.在具体审查阶段,处理决定作出前,审查建议人要求撤回审查建议的,经说明理由,可以撤回;

3.在审查决定反馈阶段,司法行政部门审查未发现规范性文件存在合法性问题的,应当确认文件合法并书面回复审查建议人;发现存在合法性问题,建议制定机关立即停止执行并自行纠正的同时,书面告知审查建议人;市司法行政部门收到制定机关的纠正结果报告后应当告知审查建议人。

4.在文件处理反馈阶段,撤销规范性文件的,市司法行政部门应当告知审查建议人。

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